قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی در بحث یابی مقدماتی حکمرانی آب کشور

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی در بحث یابی مقدماتی حکمرانی آب کشور

 قوانین و سایر مقررات

به گزارش پایگاه خبری گلونی، اندیشکده تدبیر آب ایران جزوه‌ای منتشر کرده است با نام ارزیابی مقدماتی حکمرانی آب کشور.

قوانین آب معمولاً شامل قواعدی در زمینه ارتباطات بین انواع منابع آب، ارتباطات بین منابع آب و سایر منابع، حقوق آب حل و فصل تعارضات، پاسخگویی و دامنه مشارکت بخش خصوصی است. در مطالعات استراتژی‌های مدیریت ملی آب (۱۳۷۷)، قوانین و مقررات حوزه آب به دو بخش وظایف حکومتی و وظایف تصدی‌گری تقسیم شد.

در تقسیم‌بندی مذکور قوانین دائمی را عمدتاً ناظر به وظایف حاکمیتی و قوانین برنامه‌ای آب را بیشتر ناظر به وظایف تصدی‌گری دانسته است. سپس قوانین دسته دوم را از نظر توسعه‌یافتگی و مشخص‌کردن جزئیات، شامل‌تر و جامع‌تر ارزیابی کرد.

در این مقاله وضعیت قوانین و مقررات آب کشور از دو جنبه مورد توجه قرار می‌گیرد:۱) قوانین اصلی و اختصاصی آب و جهت‌گیری آنها (از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی) و ۲) قوانین مرتبط با اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های پنج ساله.

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی

طبق اظهار آقای غلامرضا مدنیان از سال ۱۲۸۵ تا ۱۳۴۷، حدود ۴۶ قانون مرتبط  با آب در عرصه قانون‌گذاری تصویب شد که رویکرد آن مبتنی بر حقوق خصوصی بوده است.

منظور از حقوق خصوصی روابط بین افراد عادی در جامعه است، در نقطه مقابل حقوق عمومی که مبتنی بر روابط افراد با دولت است. منظور از حقوق خصوصی حوزه‌ای است که به روابط بین افراد عادی در جامعه توجه دارد.

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی

این در صورتی است که در نقطه مقابل، حقوق عمومی بر رابطه بین افراد و دولت تمرکز دارد. در جریان تحولات نهادی در مرحله شکل‌گیری نظام ملی و متمرکز با تصویب «قانون آب  و نحوه ملی‌شدن آن» در سال ۱۳۴۷ انواع منابع آب به عنوان ثروت ملی و متعلق به عموم تلقی شده و مسئولیت حفظ و بهره‌برداری از این ثروت ملی و احداث و اداره تأسیسات توسعه منابع آب به عهده وزارت آب و برق محول شد.

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی

از این زمان دخالت دولت در جهت محدودکردن حقوق خصوصی به سرعت گسترش می‌یابد. از جمله استفاده از منابع آب که قبلاً بدون اذن دولت انجام می‌گرفت، از این به بعد منوط به استیذان دولت شد.

همچنین در قانون مذکور به وزارت آب و برق این اجازه داده شد تا در مناطقی که با بررسی‌های فنی و علمی معلوم شود که سطح سفره آب زیرزمینی در اثر ازدیاد مصرف یا علل ‌دیگر پائین می‌رود و یا در مناطقی که طرح‌های آبیاری از طرف دولت باید اجرا گردد، از تاریخ اجرای طرح برای مدتی با حدود مشخص حفر چاه عمیق و نیمه عمیق (پایابی) و قنات را ممنوع نماید.

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی

از همان زمان، دولت به استناد این مجوز قانونی، برداشت آب زیرزمینی اضافی در تعدادی از دشت‌ها را ممنوعه اعلام کرد. این ممنوعیت با تصویب قانون توزیع عادلانه آب در سال ۱۳۶۱ و به استناد ماده ۴ این قانون، شکل گسترده‌تری پیدا کرد.

بعد از انقلاب اسلامی و تدوین و تصویب قانون اساسی، در اصل ۴۵ مصادیقی از منابع آب در زمره انفال و ثروت‌های عمومی نام برده شده است تا در اختیار حکومت اسلامی قرار گرفته و طبق مصالح عامه نسبت به آن عمل شود.

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی

در قانون توزیع عادلانه آب با اشاره به ماده ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی مصادیقی از منابع آب با تصریح منابع آب زیرزمینی در زمره مشترکات نام برده تا با اختیار حکومت اسلامی و طبق مصالح عامه از آن بهره‌برداری شود.

با بررسی روند تحولات حقوقی آب به روشنی مشخص است که  از سال ۱۳۴۷ تاکنون قوانینی درباره منابع آب به تصویب رسید که رویکرد آن به سمت تعریف حقوق خصوصی در سیطره و نظارت حقوق و مصالح عمومی بوده است.

البته این تحول به روشنی و یا رفع ابهام و رسیدن به وضوح تدریجی به سرانجام نرسید، بلکه از بعضی از جنبه‌ها بر ابهامات افزوده شد.

قوانین از دیدگاه حقوق خصوصی و عمومی

در یک نگاه کلی به این فرایند می‌توان از این مصوبات قانونی این گونه برداشت کرد که حضور پررنگ‌تر و دخالت بیشتر دولت برای رعایت مصالح عامه (حفاظت از منابع آبی، ممانعت از آثار معطوف به غیر و استفاده معقول یا کارآمد) وجهه قانونی پیدا کرد و حقوق بهره‌برداران از طریق صدور مجوزها یا پروانه‌های بهره‌برداری می‌بایست تضمین شود.

هرچند اولی تا حدودی تحقق یافت، اما مورد بعدی (یعنی حقوق بهره‌برداران) در عمل با نارسایی و کاستی‌های جدی مواجه شد. ضمناً قوانین موجود آب از نظر ارتباطات بین انواع منابع آب (به ویژه سطحی و زیرزمینی)، ارتباطات بین منابع آب و سایر منابع (به ویژه منابع خاک)، حل و فصل تعارضات، پاسخگویی و دامنه مشارکت بخش خصوصی بسیار نارسا و دارای کاستی‌های عمده‌ای می‌باشد.

انتظار می‌رفت در برنامه سوم، مجموعه قانونی جدیدی با عنوان قانون جامع آب به این قبیل خلاء‌ها پاسخ دهد. با توجه به پایان رسیدن برنامه پنجم، هنوز لایحه آن تقدیم مجلس شورای اسلامی نشده است.

قوانین از دیدگاه اجرای سیاست‌ها

از آنجایی که برای اجرای سند چشم‌انداز یا سیاست‌های بلندمدت در کشور در حوزه آب، برنامه‌ریزی عملیاتی انجام نشده است، لذا نمی‌توان درباره نحوه تحقق هدف‌های آن، ارزیابی مشخصی داشت. البته بر اساس سیاست‌های کلان آب راهبردهای عمومی به عنوان خط‌مشی‌های درازمدت بخش آب در سال ۱۳۸۲ به تصویب هیئت وزیران رسید.

اما به جز استفاده از بخش‌هایی از خط‌مشی‌ها در انشای احکام قانونی مربوط به آب در برنامه چهارم، تلاشی برای انجام  اصلاحات قانونی لازم و تأمین شرایط نهادهای مورد نیاز، که برای تحقق سیاست‌ها لازم است مشاهده نشد.

البته درباره ایجاد نهادهای لازم برخی اقدامات موردی انجام گرفته که از تهیه اسکلت یا چارت‌های سازمانی فراتر نرفته است. به عبارت دیگر، سازگاری آن‌ها با زمینه‌های تاریخی و نظام‌های اجتماعی، ریشه‌دار بودن نهادها و تجهیز آن‌ها به فرایندها و ساز و کارها و ظرفیت و توان تخصصی یا سرمایه‌های فرهنگی و اجتماعی، چندان مطرح نبوده است.

بر خلاف سیاست‌های کلی، در مورد سیاست‌های میان‌مدت، احکام قانونی متعددی در چارچوب دوران پنج‌ساله برنامه‌ها به تصویب رسید.

از آنجایی که در بسیاری از موارد اجرای این احکام در دوره تعیین‌شده به سرانجام نمی‌رسد، در دوره بعدی این احکام نیز تنفیذ شده است.

در این مورد در بخش تحلیل شکاف‌ها بیشتر سخن خواهد رفت. در این جا برای نمونه قانون برنامه پنجم توسعه را مورد توجه قرار می‌دهیم که در پایان سال ۱۳۹۳ موعد آن به اتمام می‌رسد.

مهم‌ترین جهت‌گیری‌های اصلی این برنامه در حوزه آب (که برخی از تعهدات انجام‌نشده برنامه‌های قبلی را نیز در خود دارد) عبارتند از:

مدیریت جامع یا به هم‌پیوسته و توسعه پایدار منابع آب (ماده ۱۴۰)‌، ساختار سه‌سطحي مديريت به هم‌پيوسته حوضه‌هاي آبريز کشور (بنا به موضوع جزء ۵ بند الف ماده ۱۴۰)، افزایش بهره‌وري آب کشاورزي، صدور سند بهره‌برداري آب، تهیه و اجراي همزمان طرح‌هاي تأمین آب و طرح‌هاي مکمل (ماده ۱۴۱)، تقویت بازارهاي محلی، منطقه‌اي و توجه به ارزش آب (ماده ۱۴۲) و مشارکت بنگاه‌ها و نهادهاي عمومی غیر دولتی و بخش‌هاي تعاونی و خصوصی (بنا به موضوع بند ب ماده ۱۴۲).

ضوابط و استانداردهای ملی

در مطالعات استراتژی‌های ملی به مطالعاتی اشاره شده است که با همکاری وزارت نیرو و سازمان برنامه و بودجه وقت از حدود سال ۱۳۶۰ شروع شد و هدف اصلي آن تهيه استانداردهاي مورد نياز بخش آب به منظور بهينه‌نمودن فعاليت‌هاي مهندسي آب كشور و افزايش بهره‌وري جامعه از آب با استفاده از استانداردهاي تهيه‌شده اعلام شده بود.

در چند سال اخیر، گرایش فعالیت‌های این دفتر علاوه بر جنبه‌های فنی- مهندسی به موضوعات مرتبط علوم اجتماعی نیز تا حدودی مشهود است.

نتایج مطالعات پس از نظرخواهی و جمع‌بندی و تصویب مدیریت این طرح، در سطح وزارت نیرو و پس از بررسی و تصویب معاونت برنامه‌ریزی راهبردی ریاست‌جمهوری رعایت آن برای کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند لازم‌الاجرا می‌باشد.

ساز و کار کنترل و نظارت بر رعایت مفاد ضوابط و معیارهای تدوین و تصویب و تنفیذ‌شده پس از گذشت سه‌دهه هنوز چندان مشخص نیست.

ادامه و بخش‌های دیگر این جزوه را می‌توانید اینجا بخوانید.

پایان پیام